乡镇政府作为最基层的一级政府，处在建设社会主义新农村的第一线，是建设社会主义新农村的关键。当前随着市场经济体制的建立，农村各项改革的不断深入，特别是农业两税的全面取消，乡镇传统的"催粮要款"等职能也随之消失，这也为乡镇政府按现代行政管理模式转变职能提出了客观要求，提供了有利条件。乡镇政府职能转变得如何，事关社会主义新农村建设进程，是一个复杂的系统工程，需要付出艰辛探索，做扎实的工作。
一、职能转变方向
目前，乡镇政府的职能既有“缺位”也有“越位”。“缺位”主要表现为对农村义务教育、公共医疗卫生、农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任，欠账较多，农业税费改革引发的乡镇财政紧张有可能使“缺位”现象进一步加剧。“越位”则主要表现在某些地方乡镇政府出于追求政绩、屈从于不切合实际的“达标升级”，向农民提供超出其有效需求的公共产品和服务，如高标准的公路，过高标准的文化娱乐体育设施等。这些超出农民有效需求的公共产品和服务，不是导致农民负担加重，就是形成乡镇政府的债务负担。“越位”还表现为部分乡镇政府直接参与经济活动，甚至干预企业经营。乡镇政府职能的“错位”加深了农村的社会经济矛盾。
合理定位乡镇政府职能，推动乡镇政府职能转变，是农村税费改革后乡镇面临的重要问题，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和农村基层政权的巩固以及社会主义新农村建设的大局。
党的十七大明确把“更新观念，明确政府服务职能，切实加强行政伦理建设”作为重要的行政改革途径。温家宝总理提出，要“合理界定乡镇政府职能，把主要精力转到社会管理和公共服务上来，努力建设服务型政府”。这就为乡镇政府转变职能指明了方向。乡镇政府作为最基层政府有三个明显特点即行政职能不全、自主权小和手段少。这些特点决定，乡镇政府的职能应是在落实国家经济调节相关政策措施，协助上级行政执法部门搞好市场监管的同时，加强乡镇的社会管理和公共服务。
二、职能转变内容
（一）构建乡镇“有限型”政府
“有限型”政府就是要求“有所为，有所不为”。乡镇由以往的“全能型”政府向“有限型”政府转变的一个基本途径是放权于社会。乡镇要将适于市场运作的事务从政府职能中剥离出去，按市场规则来办事，将政府不该管，管不了也管不好的事务交由一定的社会组织团体来运作。应按“小政府、大社会”的现代管理目标模式，集中精力投身到社会管理和公共服务上。同时还应大力培育和发展相关社会组织，如行业协会、中介机构等，使之处于政府与农民、政府与市场、农民与市场之间，起桥梁纽带作用。行业协会与社会组织通过承担政府不该管的事或管不了的事，为政府和市场提供多种服务，成为市场体系建设的重要组成部分，成为政府转变职能不可替代的社会力量，大力发展此类服务机构，也是构建乡镇“有限型”政府的客观需要。
（二）强化乡镇政府的公共服务
强化公共服务，改善农村基础设施。以往乡镇政府的主要职责和任务放在经济发展上，一味追求经济增长的数字，对基础设施建设重视不够，农村公共设施建设严重滞后。乡镇政府必须强化公共服务职能，大力加强农田水利、耕地质量和生态建设；加强乡村基础设施建设，尤其要大力加强农民饮水、行路、用电、燃料等最急需的生活基础设施建设；加强村庄规划和人居环境治理，改善农村生活环境和村容村貌。切实为农民搞好产前、产中、产后的信息、科技、资金、流通等服务；搞好农民工维权工作，维护群众合法权益；做好优抚和救灾救济工作，努力解决好弱势群体的生产生活困难。加强乡镇执行能力、发展能力、服务能力建设，努力建设服务型政府。
值得注意的是在农村公共产品和服务的供给上，乡镇政府要避免陷入四个误区。一是相互攀比，超标准提供农村公共产品和服务，陷入过度负债的误区。二是以为农村税费改革后不能要求农民为辖区公益事业出资出劳，只能由乡镇政府大包大揽的误区。三是对公共产品和服务不分轻重缓急，全面铺开的误区。四是新农村建设取决于政策优惠程度和无偿投资力度的误区。新农村建设决不是"给政策和投资金"就能办好的，乡镇政府最基本的任务是在政策、资金稀缺情况下，使新农村建设更加有效。
（三）建立覆盖城乡的公共财政制度
乡镇政府要把主要精力转到社会管理和公共服务上来，特别是要强化缺位明显的公共服务职能，必须增加公共财投入。近年来，我国经济发展态势良好，建立统一的、覆盖城乡的公共财政体制的条件已经初步形成。中央提出“让公共财政的阳光普照农村”，其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围，明晰和加强县乡财政职能是其中的重要政策内涵。国家确立的农村综合改革目标之一，就是建立覆盖城乡的公共财政制度。建立覆盖城乡的公共财政制度，必须由上而下，统筹考虑，采取相应措施。
首先，应加大上级财政面向农村的专项转移支付力度。为实现以公共财政支持公共服务，县级以上财政应设专项资金，通过转移支付方式，用于面向农村的公共服务业，重点应该用于扶持五个领域的公共服务。即：农业、牧业等技术推广；农村成人教育网络建设和农民培训；交通、通讯、信息等基础设施建设；农村教育、医疗卫生事业；农村社会保障体系建设。国家和地方政府面向农村增加公共服务的专项投入，既可加强农村公共服务，又可解决乡镇功能不全在转变职能上遇到的困惑。
其次，加快经济发展，增加县乡财政收入。面向农村建立公共财政制度，根本的途径是发展县域经济，增加县乡财政收入。在产业政策上，应为县域经济发展创造合理空间。农业产后部门，尤其农副产品加工部门，今后上项目，应布局在县（市）城区及小城镇。这样，不仅能增加地方财政收入，也有利于农民增收。
再次，建立节约型政府。建立公共财政制度，开元与节流并重。有些地方乡镇财政拮据，但并没有抑制住开支的膨胀，其节省开支的潜力远远大于精简人员。在解决“食之者众”的同时，还应解决食之者“奢”的问题。建立节约型政府，应以治奢作为突出口，将思想作风建设和制度建设统一起来，努力集约开支，调整支出机构，增强对农村公共服务的扶持力度。
（四）围绕依法行政目标加强法制建设
党的十七大提出要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。转变乡镇政府职能，应以建成法制政府的目标要求，完善相关法律法规，逐步实现政府职责法制化，行政行为法制化。以达到从法律上规范乡镇政府职责的目的。
第一，要依法规范国家公权力。随着法制建设工作的深入，国家公权力在制衡关系上得到加强，公权力受到一定约束。但按建设法制政府的要求和转变政府职能的需要，还应依法进一步规范国家公权力。首先，应依法进一步规范县级政府权限。乡级作为基层政府，基本是按上级政府的部署工作。应进一步规范上级特别是县级政府职责，防止不问基层实际，一刀切式的往下压任务。其次，规范县级及其以上行政主管部门与乡镇政府的关系。有的上级行政主管部门，凭借具有在农村兴办事业的财力、物力及掌握的人权，向乡镇政府下达工作任务。部门下达任务，很少考虑农村工作全局和基层实际，往往影响农村工作统筹安排，影响乡镇政府职能转变。
其次，要依法规范行政管理方式和管理手段。改革开放以来，随着经济和政治体制改革的深入，在政权建设上相继清除了传统计划经济体制下形成的一些错误观念和做法。但在一些地方以行政手段在基层搞形式、摆花架子之类的做法，时有发生。这些问题不解决，乡镇政府难以分神于公共服务。在依法规范行政管理方式和管理手段上，应加强“四个控制”。一是控制会议数量和质量，防止将“落实”演绎为繁衍会议。二是控制文件的数量和质量，特别应防止“政出多门”，使基层无所适从的问题。三是控制检查评比。依法精选有实效的评比活动，取消形式主义的检查评比。四是控制奖励。奖励是广泛使用的激励手段。但一部分乡镇，财政拮据，甚至举债维持运转，而先进乡镇的奖牌、奖状挂满“会议室”的墙壁。应依法规范，提高奖励效应，减轻基层政府压力。
最后，要依法维护社会法人和农民的权益。维护社会法人和农民权益，是建立有限政府、法制政府和服务型政府的重要环节，应制定农民权益保障法，进一步落实村民自治法，加强执法监督，防止乡镇及其以上政府职能越位、错位，促进政府职能转变。
（五）发展社会公益事业，建设农村精神文明。
乡镇政府必须进一步强化发展农村社会事业职能，健全农村科技服务体系，促进农业实用新技术、新品种的推广和普及；发展农村义务教育，切实解决贫困家庭学生“上学难”；发展农村卫生事业，健全服务网络，提高医疗水平，有效解决人民群众“看病贵”；发展农村文化事业，不断丰富群众精神文化生活；认真贯彻执行人口与计划生育基本国策，稳定低生育水平，提高人口素质。加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚。
三、注意事项
在具体实施中要把握好方向，积极稳妥地转变乡镇政府职能，主要应把握好四点：
一是积极主动。乡镇政府转变职能，关键在于乡镇干部特别是领导者的积极主动性。应引导乡镇干部自觉转变观念，打破“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制”的做法，主动从不应该管的事务中退出来；破除“政府至上”的观念，树立服务的观念，从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；矫正片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。
二是循序渐进。转变乡镇政府职能不能一蹴而就，应尊重客观规律，根据客观可能逐步进行。
三是从本地实际出发。乡镇间参差不齐的生产力水平和经济社会发展状况决定，转变乡镇政府职能，在客观条件上有高有低，在步伐要求上也应有快有慢。
四是在改革中推进。应把乡镇政府职能转变与机构改革统一起来，根据必须行使的职能“量体制做”，设机构，定岗定员，使转变职能与机构改革相辅相成，相得益彰。 中共重庆市长寿区委党校 叶蒙
