［编者按］：湖北省委、省政府非常重视环境保护。2006年底以来，按照湖北省政府的要求，由省环保局牵头组织，湖北省各级政府和省有关部门在全省范围内对干扰和阻挠环保执法的“土政策”开展了一次集中清理，从上至下，一级查一级，逐级抓落实。凡有悖环保法律法规的“土政策”，一律予以废止。
　　
　　根据国务院领导的批示精神和总局领导的指示，我局于2007年5月对湖北省清理环保“土政策”的主要做法、清查成效、工作经验和存在问题进行了调研。
　　
　　现将调研报告印发给你们，请各地、各部门认真学习领会，结合各自实际，做好干扰和阻挠环保执法“土政策”的清理工作。

　　国家环境保护总局办公厅
　　
　　二○○七年六月二十五日

　　

　　根据国务院领导的批示精神和总局周生贤局长的指示，我们于5月31日至6月2日赴武汉，对湖北省清理环保“土政策”的情况进行了调研。调研期间，我们召开两个小型座谈会，分别与湖北省环保局以及武汉、鄂州、孝感等市环保局的有关人员进行座谈，就湖北省清理干扰和限制环保执法“土政策”的主要做法、清查成效、工作经验和存在问题听取了相关人员的介绍。现将调研情况报告如下：
　　
　　一、湖北省清理环保“土政策”的背景
　　
　　2004年以来，湖北省一直将清理、废止干扰和限制环保执法的“土政策”列入湖北省整治违法企业保障群众健康环保专项行动（以下简称“环保专项行动”）实施方案，作为环保专项行动的重点内容。但是仍有一些地方不惜以牺牲环境为代价追求短期的经济增长，出台有悖于环保法律法规的地方保护政策。2006年12月11日—15日，全国环保专项行动督察组对湖北省环保专项行动开展情况进行了检查。在国家督查组抽查的6个县、市中，就有3个县、市存在环保“零收费、零处罚、宁静日”等问题。针对湖北省严峻的环境执法现状和环境形势，湖北省政府深刻分析存在的问题，全力扭转环境执法软弱和工作落后局面，决定对全省各地“土政策”进行一次彻底清查，从上至下，一级查一级，逐级抓落实。
　　
　　二、湖北清理环保“土政策”的主要做法
　　
　　（一）省政府重视，全面部署
　　
　　湖北省委、省政府充分认识到，加强环境保护是全面落实科学发展观的必然要求，是构建和谐湖北的必然要求，高度重视清查、清理干扰和限制环境执法“土政策”的工作。在2006年12月21日召开的湖北省深入开展环保专项行动电视电话会议上，分管环保工作的副省长阮成发强调：“土政策”挑战《环境保护法》，危害令人震惊，必须下“猛药”砸“重锤”，对降低环保门槛、阻挠干扰环保部门现场执法检查行为，一律予以纠正；对“零罚款、零收费、宁静日”等违反环保法律法规的地方保护政策一律废止。并要求由湖北省环保局牵头组织，联合湖北省发改委、经委、监察厅、工商局、司法厅和安全生产局在全省范围内开展一次拉网式、地毯式的复查和集中整治，不少一项一事，不漏一企一案。
　　
　　（二）分阶段实施，稳步推进
　　
　　本次清查工作分为三个阶段：一是自查与督查阶段。湖北省各市县按照2006年环保专项行动重点及电视电话会议要求，对辖区内存在的问题进行全面清理，查处到位。各市（州）环保部门对县市深入整治情况进行督办，省环保局组织督察组进行督查。二是汇总和核查阶段。各市（州）和市县环保部门将清查情况汇总上报，省环保局组织抽查核查。三是总结与检查阶段。各地全面总结，公开“土政策”清理情况和行政责任追究情况。
　　
　　（三）多种方式结合，不留死角
　　
　　在清查“土政策”方式上，做到三个“结合”：一是自查与督导相结合。各县市环保部门对辖区内“土政策”进行自查；省环保局分片对各地进行督查，对问题较为突出的县市进行抽查；同时，湖北省环保专项行动督查组于2007年1月和4月对各地清理“土政策”的情况进行了两次检查。二是巡查与定点督查相结合。要求市县环保局对辖区内全面巡查，对已发现的问题重点监督。三是明察与暗访相结合。结合实际，对一些突出问题和重点问题采取现场明查（听取汇报、实地检查）和暗访（网上搜索）的方式进行清查。
　　
　　（四）与政府沟通，督促纠正
　　
　　在2007年1月的检查中，针对发现的问题，湖北省环保专项行动督查组立即与当地政府进行沟通，明确要求地方按照“谁发布谁纠正”原则，以正式文件形式对清理出的“土政策”予以废止、纠正。同时，要求各地进行自查自纠，切实取缔违法“土政策”。检查结束后，督查组以湖北省环保专项行动领导小组的名义正式发函，要求各地政府对查出违反环保法律法规的“办法”、“规定”，要立即取缔、废止；对拒不纠正的，将提交监察部门进行严肃处理，追究有关责任人的行政责任。第二次检查中，督查组对各地清理“土政策”情况进行了复查，并要求地方政府将取缔“土政策”的文件送湖北省环保局备案。
　　
　　（五）强化考核和责任追究，推动清查
　　
　　在湖北省环保局、发改委与经委等八部门联合下发的环保专项行动考核办法中，将辖区内基层政府出台有悖环保法律法规“土政策”的错误做法的纠正情况作为重要内容，设分值5分。全部纠正得5分，每发现一项纠正不彻底扣一分；没有上述情况的得此项分，但抽查发现有一项即不得分，并通报批评。
　　
　　同时，湖北省政府召开的深入开展环保专项行动电视电话会议也强调，对清查整改不到位的地方，依法追究有关人员的责任；对地方政府和部门干扰环境执法、包庇和纵容违法排污的，严肃追究相关人员党纪政纪责任。今后，如再发现违反环保法律法规的地方保护政策，要追究政府主要领导的责任。
　　
　　早在2002年1月，湖北省监察厅与环保局就出台了《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》（鄂监发〔2002〕2号）。其中明确规定，地方各级人民政府不得擅自制定出台与国家环境保护法律法规相违背的地方性规定或文件，否则将追究负直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任。
　　
　　（六）加强宣传，营造氛围
　　
　　湖北省成立了环保专项行动宣传工作领导小组，并制定了宣传方案，运用多种宣传手段，做到了在行动方案中有宣传计划，在严查过程中有媒体参加，检查之后有案件曝光，并广泛发动群众，形成了强大的舆论高压态势。先后在《中国环境报》、《湖北日报》等新闻媒体刊载宣传报道文章，动员社会的广泛参与，促进了环境问题的及时解决。
　　
　　三、湖北省清理环保“土政策”的成效和存在的问题
　　
　　（一）取得的成效
　　
　　1、查清了干扰和限制环境执法“土政策”的基本情况
　　
　　湖北省通过此次清查，基本查清了各地有悖于环保法律法规要求的“土政策”和“土规定”的具体名称和相关条款等内容。调查发现，全省共有8个市、直管市及50个区县市出台了79项“土政策”。“土政策”的表现形式多种多样，主要包括：
　　
　　（1）“三零（宁）”：宁静日、零收费、零处罚。
　　
　　（2）“三制”：检查准入制、处罚核准制、收费审批制。
　　
　　（3）“三免”：免缴排污费、免办环评手续、免建环保设施。
　　
　　（4）“三个隐形”：某些政府或者部门的挂牌保护；政府领导挂点、蹲点企业；有意延长限期治理时间和长期以“试生产”名义开展生产不执行环保“三同时”。
　　
　　2、废止了一批干扰和限制环境执法的“土政策”
　　
　　经湖北省环保专项行动督查组督促，各地对“土政策”进行了积极清理，全省绝大部分地市政府下发了取缔“土政策”的文件，检查中发现的79项“土政策”绝大部分已得到纠正。如江陵县，督查组指出其违法“土政策”后，该县领导非常重视，县委县政府连夜召开会议，出台了废止“土政策”的文件；又如钟祥市，督查组指出其行政服务中心代收排污费违规的情况后，该市连夜召开会议，取消了该项规定；襄樊市市委、市政府于2007年2月5日以襄办文〔2007〕3号文件对近年来出台的相关文件中违反环保法律法规的内容予以删除和废止。
　　
　　（二）存在问题
　　
　　1、个别地方政府仍然对“土政策”清理不够重视，对上级部门的要求停留在口头上，未落实到行动中，对具体“土政策”条款未予修改取消。
　　
　　2、有的“土政策”处于不公开状态，地方政府某些主要领导的口头要求，成为一种不成文的规定，清理起来特别困难。
　　
　　3、有的地方在以文件形式取缔“土政策”后，在实际行动中仍然存在干扰和限制环保执法现象。
　　
　　4、“土政策”的出现是有深层次原因的，是经济发展水平低、财税体制不健全、干部任用考核机制不完善等诸多因素造成的。如果这些根本问题不解决，则会出现清理只是停留在文件上，形式上解决了，但是“脑子上没解决，行动上没落实”。因此，从长期看，“土政策”存在反弹的隐患。
　　
　　四、湖北省清理环保“土政策”的经验
　　
　　总结湖北省纠正和清理环保“土政策”的工作，有以下经验值得借鉴：
　　
　　（一）部门联合，齐抓共管
　　
　　湖北省此次清理“土政策”是2006年环保专项行动的一次“回头看”，由湖北省环保局牵头组织，联合七个部门在全省范围内开展。特别是会同监察部门共同组织检查，加大了工作力度，取得较好的成效。因此，清理地方环保“土政策”，要争取政府支持，加强部门联合，通过自上而下的行动，督促地方政府重视问题，解决问题。事实证明，环保专项行动是一项十分有效的工作方法。
　　
　　（二）依靠地方政府力量
　　
　　“解铃还需系铃人”，取消环保“土政策”的关键是依靠各级地方政府的力量。一是，明确地方政府是清理工作第一责任人，做到“谁制定谁清理”，督促其积极清理、取缔违法“土政策”。二是，建立层级督查机制，通过“省督市、市督县”，一级督一级，推动下级政府清理、取缔“土政策”。
　　
　　（三）加强环保部门内部沟通
　　
　　一方面，当地环保部门负责对本地区环境保护工作的监督管理。作为环保第一线的工作人员，他们最了解地方“土政策”的情况。为做好“土政策”的清理工作，必须要加强与地方环保系统的联系沟通。另一方面，上级环保部门要通过多种形式支持下级环保部门的执法工作，如通过专项检查促进当地政府对环保工作的重视。
　　
　　（四）建立责任追究制度
　　
　　要加大责任追究力度，由政府下决心解决“人”的问题。对出台违法“土政策”的责任人严肃处理，特别是对明知故犯、有错不改者予以严肃处理。要严格按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》要求，与监察部门联合查处乱作为行为。
　　
　　（五）加强舆论宣传
　　
　　清理环保“土政策”要加强宣传，制造舆论，发动社会各方参与，对“土政策”的执行形成舆论压力，创造有利社会环境，促进清理工作开展；同时，要畅通公众反映问题的渠道，鼓励公众对违反环保法律法规、设置“土政策”的行为进行检举。在清理“土政策”的专项行动中，特别要注意让地方政府领导了解环境管理的特殊性以及环保执法调查取证的时效性特点，保证环保执法“无禁区”。
　　
　　（六）加大对环保法律法规的普及力度
　　
　　清理环保“土政策”本身也是对环保法律、法规进行宣传的过程。做好“土政策”的清理工作，必须加强对地方政府领导宣传普及环保法律知识的力度。湖北省在清理督查中发现，很多地方领导干部对环保法律法规不了解，如不了解征收排污费的政策，不知道排污费应当由企业申报、环保部门核定收取，从而导致出现了排污费由政府设置的“行政服务中心”等机构集中收取的规定，严重违反有关排污收费的法律、法规。
　　
　　（七）清理“土政策”应从根本抓起
　　
　　导致地方政府出台有悖国家法律法规的“土政策”的一个主要原因是目前存在的“三乱”问题，现实中确实有一些执法部门乱摊派、乱收费、乱罚款，给社会造成了非常不良的影响，给企业的正常经营带来危害。因此，治标还需治本。清理“土政策”，应解决目前一些职能部门收费养人、工作人员素质较低以及干部考核任用考察指标的问题，引导各级地方政府领导真正树立科学发展观，实现又好又快发展。

主题词：环保 湖北 土政策 调研 报告
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